به گزارش مشرق، از عوارض گمرکی که حاکمان هرمز در قرون وسطی دریافت میکردند تا نظام کارتاز پرتغالی که پس از سال ۱۵۱۵ میلادی برقرار شد، قدرتهای مختلف را بر آن داشته تا رفتوآمد دریایی در این تنگه را با سازوکارهایی تنظیم کنند که همزمان اهداف تجاری، راهبردی و امنیتی را تأمین کند. با این حال، به تعبیر سخنگوی وزارت امور خارجه ایران، تنگه هرمز «از زمان حضرت آدم» تا تجاوز آمریکا و اسرائیل در فوریه ۲۰۲۶، همیشه باز بوده است.
این رویههای تاریخی البته در دل نظامهای حقوقی کاملاً متفاوتی شکل گرفتند اما، یک واقعیت در تمام این دورهها کمابیش ثابت مانده: تنگه هرمز هیچگاه صرفاً یک مسیر تجاری نبوده است. در مقاطع حساس تاریخ ایران، این تنگه یکی از بزرگترین مزیتهای ایران در زمان جنگ محسوب شده است. جنگ موجودیتی و تهدیدهای امنیتیِ، اکنون بار دیگر این معادله را تغییر داده و ایران را از نیمهبسته نگه داشتن دوفاکتو تنگه در زمان جنگ، به سوی سامانهای برای کنترل و تنظیم مجدد تردد دریایی سوق دادند؛ وضعیتی که یک مسیر جایگزین کشتیرانی در گذرگاه شمالی تنگه را تحت هماهنگی ایران ایجاد کرده است.
در چنین شرایطی، واکنش ایران بحثهای داغی را درباره قانونی بودنِ دریافت هزینه از کشتیهای عبوری به راه انداخته است. گزارشها حاکی از آن است که مجلس ایران نیز در چارچوب طرحی گستردهتر برای حکمرانی بر تنگه هرمز، دریافت عوارض از کشتیهای عبوری را بررسی میکند.
در نگاه نخست، پاسخ کنوانسیون حقوق دریاها (UNCLOS) به این دشواره روشن است. ماده ۲۶ تصریح میکند که دولت ساحلی نمیتواند صرفاً به دلیل عبور یک کشتی خارجی از دریای سرزمینی خود، عوارض دریافت کند. با این حال، دریافت هزینه را در ازای «خدمات مشخص» مجاز شمرده است. مسئله اینجاست که مرز میان این دو وضعیت چندان روشن نیست.
بخش بزرگی از بحثهای حقوقی تاکنون حول یک پرسش مشخص چرخیده است: آیا ایران، بهتنهایی یا در همکاری با عمان، میتواند بهطور قانونی از کشتیهایی که از یکی از مهمترین تنگههای بینالمللی جهان عبور میکنند، عوارض دریافت کند؟ این صورتبندی البته پرسشی بنیادیتر و کمتر مورد توجه را در نظام حقوقی کنوانسیون حقوق دریاها به حاشیه میراند: هزینه تأمین کشتیرانی ایمن و سایر خدمات دریایی در تنگههای بینالمللیِ راهبردی را چه کسی باید بر عهده بگیرد؟ تحولات اخیر در هرمز میتواند این پرسش را دوباره به مرکز توجه بیاورد و فرصتی فراهم کند تا چارچوب کمتر استفادهشده ماده ۴۳ مورد بازخوانی قرار گیرد.
ادبیات دیپلماتیک نیز در حال تغییر است و تحولات دیپلماتیک جاری میان ایران و عمان از احتمال شکلگیری چارچوبی مشترک برای مدیریت دوباره کشتیرانی در هرمز حکایت دارد. دو کشور از دهه ۱۹۷۰ میلادی در این زمینه با یکدیگر همکاری کردهاند، از جمله از طریق طرح جداسازی ترافیک دریایی (TSS) مورد تأیید سازمان بینالمللی دریانوردی (IMO)،که بر اساس آن، مسیرهای اصلی کشتیرانی عمدتاً در آبهای سرزمینی عمان قرار میگیرند. هرچند هنوز مشخص نیست که نظام حقوقی آینده چه شکلی خواهد داشت، یک پرسش گستردهتر اکنون جلوهگری میکند: چه کسی باید هزینه چه چیزی را، و بر چه مبنایی، پرداخت کند؟ این یادداشت استدلال میکند که تنگه هرمز میتواند به آزمون عملی ماده ۴۳ تبدیل شود.
عبور از عوارض عبور: چه کسی باید هزینه کشتیرانی ایمن را بپردازد؟
بخش بزرگی از بحثهای حقوقی درباره تنگه هرمز بر فرضی مناقشهبرانگیز استوار است: اینکه ایران میخواهد از کشتیهایی که صرفاً از تنگه عبور میکنند، عوارض بگیرد. اگر مسئله واقعاً همین باشد، تحلیل حقوقی چندان پیچیده نخواهد بود. ماده ۲۶ در سیاق عبور بیضرر از دریای سرزمینی در کنار رژیم عبور ترانزیتی مقرر در بخش سوم کنوانسیون حقوق دریاها، دولتهای ساحلی را از ایجاد هرگونه مانع در برابر عبور آزادانه کشتیها منع میکند.
اگرچه تمرکز این یادداشت صرفاً بر مسئله تأمین مالی خدمات دریایی است اما، رژیم حقوقی حاکم بر عبور از تنگه هرمز نیز مبحثی دارای اهمیت و مربوط است. ایران نزدیک به چهار دهه است که کنوانسیون حقوق دریاها را علیرقم امضا، تصویب نکرده است و همچنان به وضعیت عرفی رژیم عبور ترانزیتی معترض است. از همین رو، استدلال شده که رژیم حقوقی دوگانهای بر تنگه هرمز حاکم است: در گذرگاه جنوبی، رژیم عبور ترانزیتی از آبهای سرزمینی عمان؛ و در گذرگاه شمالی، رژیم عبور بیضررِ غیرقابل تعلیق از آبهای سرزمینی ایران؛ بهنحویکه در حقوق عرفی بازتاب یافته است.
وضع یک نظام یکجانبه عوارض که عبور کشتیها را بهطور جدی یا اساساً منوط به پرداخت آن کند تحت هر عنوانی، از نظر حقوقی محل تردید است. اما ممکن است مسئله اساساً چنین صورتبندیای نداشته باشد. اگر هزینهها صرفاً در ازای ارائه خدمات دریافت شوند چه؟ در اینجا، فارغ اینکه این توصیف در نهایت چه پیامدی به دنبال داشته باشد، تمایز حقوقیای اساسیای را مطرح میکند. چه زمانی یک پرداخت در واقع عوارض عبور است و چه زمانی برای تأمین مالی خدمات مشخص و قابل شناسایی مرتبط با کشتیرانی قابل دریافت است؟
گفتمان دیپلماتیک پس از تجاوز سال ۲۰۲۶ به ایران، تصویر ظریفتری از ماجرا به دست میدهد. مقامهای ایرانی بهجای استفاده از اصطلاح «عوارض»، در اظهارات رسمی خود بهطور روزافزون از ادبیاتی محتاطانهتر استفاده کرده و آن را «جبران هزینه خدمات دریایی» توصیف میکنند.
اظهارات مقامهای رسمی نشان میدهد که ایران بر این باور است که تردد دریایی در هرمز سالها بر پایه «مدارا» و «حسن نیت متقابل» جریان داشته است. با این حال، از نگاه تهران، تغییرات بنیادین جنگ در شرایط و اوضاع و احوال امنیتی باعث شده که ادامه این رویکرد دیگر پایدار نباشد. بنابراین، ایران با این استدلال که حقی عرفی برای عبور ترانزیتی وجود ندارد، خود را محق میداند که عبور و مرور را تنظیم کند، هزینه خدمات دریایی دریافت کند، برای عبور کشتیهای جنگی مجوز قبلی مطالبه کند و اقدامات لازم را برای حفظ امنیت هرمز به اجرا بگذارد.
تمایز مفهومی در اینجا اهمیت زیادی دارد، زیرا کشتیرانی ایمن به مجموعهای از خدمات و تجهیزات پرهزینه وابسته است که دولتهای ساحلی تنگه آنها را فراهم میکنند، در حالی که کنوانسیون حقوق دریاها درباره نحوه تأمین مالی این خدمات، راهنمایی چندانی ارائه نمیدهد. ماده ۲۶(ب) نیز دامنه هزینههایی را که میتوان در قبال ارائه خدمات دریافت کرد، بهطور کامل روشن نمیکند. با این حال، ظرفیت کمتر مورد استفاده کنوانسیون حقوق دریاها در جای دیگری نهفته است: در ساختار گستردهتر بخش سوم کنوانسیون، بهویژه در مقررات پایانی آن درباره عبور ترانزیتی.
مواد ۴۱ و ۴۲ نقش دولتهای تنگه را در تنظیم کشتیرانی و تأمین ایمنی به رسمیت میشناسند. تنظیم تردد دریایی و اعمال صلاحیت و حاکمیت، در چارچوب حقوق قابل اعمال، از اختیارات دولتهای تنگه است. با این حال، این ماده ۴۳ است که این چارچوب را کاملتر میکند و همکاری میان «دولتهای استفادهکننده و دولتهای ساحلی تنگه» را برای «ایجاد و نگهداری» «تجهیزات ضروری ناوبری و ایمنی» و سایر امکانات لازم برای کشتیرانی بینالمللی پیشبینی میکند؛ همچنین همکاری برای اتخاذ اقداماتی با هدف «پیشگیری، کاهش و کنترل آلودگی» ناشی از کشتیها را دربر میگیرد.
منطق ماده ۴۳ ساده است: کشتیرانی بینالمللی منفعتی برای جامعه جهانی ایجاد میکند، بنابراین هزینههای آن نباید صرفاً بر دوش دولتهای ساحلی تنگه باشد. این ماده همچنین میخواهد اطمینان حاصل کند که منافع دولتهای استفادهکننده در نظر گرفته شود و سازوکاری برای مشارکت آنها از طریق عرضهی تخصص و منابع فراهم آورد. بنابراین، ماده ۴۳ صرفاً سازوکاری یکطرفه برای پیشبرد منافع دولتهای استفادهکننده نیست؛ بلکه نوعی توافق متقابل ایجاد میکند که در آن مشارکت و سهم دولتهای استفادهکننده با مسئولیتهایی که دولتهای تنگه برای تأمین کشتیرانی ایمن بر عهده دارند، همتراز میشود. اگر تأمین این خدمات مسئلهای مشترک باشد، چرا بار مالی آن باید تماماً و الزاماً بر دوش یک طرف بیفتد؟
ماده ۴۳؛ مقررهای فراموش شده؟
سوابق و بحثهای مقدماتی کنوانسیون (travaux préparatoires) نشان میدهد که ماده ۴۳ از ابتدا قرار نبود یک نظام مستقل برای تأمین مالی ایجاد کند، بلکه چارچوبی حقوقی برای همکاری فراهم آورد و تعیین جزئیات نهادی و مالی را به توافقهای بعدی واگذار کرد. از همین رو، عبارت «همکاری از طریق توافق» در این ماده بهگونهای تفسیر شده که همکاری را شیوه اصلی اجرای ماده قرار میدهد، نه صرفاً امکانی که دولتها میتوانند در صورت تمایل از آن استفاده کنند.
ماده ۴۳ که ریشه در پیشنهاد بریتانیا داشت و با توجه ویژه به تنگههای مالاکا تدوین شد آگاهانه از ماده ۲۶ متمایز شده است. ماده ۲۶ در چارچوب رژیم عبور بیضرر، دریافت هزینه در ازای خدمات مشخص را مجاز میداند، اما در رژیم عبور ترانزیتی چنین حکم مشابهی وجود ندارد. این موضوعی تصادفی نیست، بهویژه با توجه به اینکه پیشنهادهایی مربوط به وضع عوارض در جریان مذاکرات پذیرفته نشدند (همان، ص. ۱۹۴) با این حال، این امر به آن معنا نیست که کنوانسیون حقوق دریاها دریافت هزینه در قبال خدمات مشخص ارائهشده در تنگههایی که بخشی از دریای سرزمینی هستند، مانند هرمز، را ممنوع کرده است. چنین مقررهای در کنوانسیون وجود ندارد.
بنابراین، نبود سازوکاری مشابه ماده ۲۶ برای دریافت هزینه در رژیم عبور ترانزیتی، به این معنا نیست که هزینههای مرتبط با حکمرانی و ایمنی کشتیرانی از نظر حقوقی بلاتکلیف ماندهاند. هرچند ماده ۴۳ قرار نبود سازوکار دریافت هزینه ماده ۲۶ را در قالب همکاری بازتولید کند، اما بهروشنی چارچوبی برای «تقسیم بار مالی» میان دولتهای استفادهکننده فراهم آورده است.
دیدگاههای موجود در ادبیات حقوقی نیز از تفسیر موسع ماده ۴۳ پشتیبانی میکنند. این ماده صرفاً جنبه نمادین ندارد، بلکه واجد ماهیتی هنجاری است. چنین برداشتی بیش از هر چیز از خودِ متن ماده ناشی میشود: دولتها «بایستی» (should) از طریق توافق با یکدیگر همکاری کنند. درست است که «بایستی» (should) الزامآوری کمتری نسبت به «باید» (shall) دارد، اما قطعاً از «میتوانند» (may) بار معنایی قویتری دارد و بهجای یک اختیارِ کاملاً صلاحدیدی، نوعی توقع حقوقی را منتقل میکند.
البته اگر دولتهای استفادهکننده از تنگه از همکاری خودداری کنند، پیامد آن لزوماً جلوگیری از عبور نخواهد بود؛ منتها همانطور که برخی حقوقدانان مطرح کردهاند، دولتهای ساحلی تنگه میتوانند در چنین شرایطی از ارائه تجهیزات و خدمات ناوبری و ایمنی خودداری کنند. با این حال، در موارد جدی، برای مثال در مواجهه با خطرات زیستمحیطی یا آلودگی، عدم همکاری میتواند به اختلال در عبور یا آغاز فرایندهای اداری از ناحیهی دولت ساحلی نیز منجر شود.
ماده ۴۳ از این جهت اهمیت ویژهای پیدا میکند که هزینههای تأمین کشتیرانی ایمن، بسیار فراتر از «خدمات مشخص» است که میتوان بر اساس ماده ۲۶ در قبال آنها هزینه دریافت کرد. همانطور که برخی حقوقدانان استدلال میکنند، هزینههایی مانند نصب و نگهداری تجهیزات کمکناوبری و پیشگیری یا مقابله با آلودگی، در این دسته از خدماتِ مشخص ذیل ماده ۲۶ قرار نمیگیرند و همین امر ضرورت همکاری و تقسیم هزینههایی را که ماده ۴۳ پیشبینی کرده، برجستهتر میسازد.
از این منظر، بند ۵ تفاهمنامه اسلامآباد میان ایران و آمریکا نکتهای قابل توجه را آشکار میکند. این بند به جای تمرکز بر «عوارض»، از «ترتیبات» و «اداره آتی» و «خدمات دریایی» در تنگه هرمز سخن میگوید؛ بهعلاوه عبور ایمن کشتیهای تجاری را برای «فقط ۶۰ روز» و «بدون دریافت هزینه» پذیرفته است؛ و گفتوگوهای آتی ایران و عمان را «با مشارکت سایر دولتهای ساحلی خلیج فارس» و در چارچوب «حقوق بینالملل قابل اعمال» و بدون خدشه به «حقوق حاکمیتی» ایران و عمان در نظر میگیرد. این انتخاب دقیق واژگان، بهطرز معناداری با ساختار ماده ۴۳ همخوانی دارد.
بنابراین اگر قرار باشد تفاهمنامه اسلامآباد چارچوبی سیاسی برای حکمرانی آینده بر هرمز فراهم کند، ماده ۴۳ مبنای حقوقی آمادهای در اختیار دولتها میگذارد تا این چارچوب را به ترتیباتی مبتنی بر همکاری تبدیل کنند. در سطح lex lata، این ماده امکان شکلگیری چنین ترتیباتی را از طریق توافقهای بعدی باز میگذارد. پرسش این است که آیا اکنون میتوان گام بعدی را در سطح de lege ferenda برداشت و سازوکاری مبتنی بر همکاری، با الهام از «مدل مالاکا» در تنگه هرمز ایجاد کرد؟
ماده ۴۳ در عمل: «مدل مالاکا» در تنگه هرمز
مطالعات تطبیقی نشان میدهد که دریافت هزینه در ازای خدمات دریایی، فینفسه با آزادی کشتیرانی ناسازگار نیست. برای مثال، کنوانسیون مونترو ۱۹۳۶ در چارچوب یک رژیم خاص (sui generis)، دریافت برخی مبالغ و هزینههای مشخص را در تنگههای ترکیه مجاز میداند؛ رژیمی که ماده ۳۵(ج) کنوانسیون حقوق دریاها نیز آن را تأیید میکند. تنگههای دانمارک الگوی متفاوتی ارائه میکنند. دانمارک بر اساس کنوانسیون کپنهاگ ۱۸۵۷ عوارض عبور از سوند را کنار گذاشت، اما هزینه خدماتی مانند راهنمایی کشتیها، خدمات ترافیک دریایی و یخشکنی همچنان از موضوعِ حق عبور تفکیک شدهاند. بیشتر این خدمات اختیاریاند، اما قانون دانمارک برای برخی کشتیهای پرخطر، استفاده از خدمات راهنمایی را اجباری میداند.
با این حال، برای تنگه هرمز، قیاس مهمتر شاید تنگههای مالاکا و سنگاپور باشد. برخلاف کانال سوئز و کانال پاناما که کانالهای مصنوعیاند، این دو آبراه، تنگههای طبیعی هستند. ترتیبات اختیاری راهنمایی کشتیها در اندونزی، مالزی و سنگاپور همچنان میان «حق عبور» و «خدمات» قابل عرضه به کشتیها، تفکیک قائل میشود. مهمتر از آن، سه دولت ساحلی با یکدیگر، سازوکار همکاری ایجاد کردهاند تا دولتهای استفادهکننده از تنگه و صنعت کشتیرانی را در تأمین و نگهداری زیرساختهای ناوبری و ایمنی مشارکت دهند. از این سازوکار بهعنوان نخستین اجرای عملی ماده ۴۳ یاد شده است.
نوآوری «مدل مالاکا» بیش از هر چیز در معماری نهادی آن نهفته است: یک مجمع همکاری که دولتهای ساحلی و استفادهکننده را گرد هم میآورد؛ یک کمیته هماهنگی پروژهها برای شناسایی و هماهنگکردن طرحهای مشخص؛ و یک صندوق کمک به تجهیزات ناوبری برای پشتیبانی از تجهیزات و تأسیسات کمکناوبری. مشارکت در این سازوکار میتواند مالی یا غیرمالی باشد و به این ترتیب، دولتها و دیگر ذینفعان کشتیرانی ایمن میتوانند هزینههای آن را با یکدیگر تقسیم کنند؛ البته بیآنکه پرداخت هزینه، حق عبور را مشروط کند.
تجربه مالاکا به ماده ۴۳ محتوایی عملی میبخشد و نشان میدهد که چگونه الزام به همکاری «از طریق توافق» میتواند از طریق ترتیبات نهادی، هماهنگی پروژهمحور و سازوکارهای مشخص تأمین مالی به اجرا درآید. با تطبیق این مدل با شرایط خاص هرمز، میتوان از آن برای طراحی یک نظام مشترک ایران و عمان جهت تأمین مالی خدمات ایمنی و ناوبری استفاده کرد، نه برای دریافت هزینه در ازای خودِ عبور. پارهای تحلیلها نیز چنین رویکردی را از نظر حقوقی قابل دفاع دانستهاند.
با این حال، مقایسه هرمز و مالاکا محدودیتهای مهمی را نشان میدهد. تنگه هرمز از نظر شرایط ژئوپلیتیکی، رابطه دولتهای ساحلی و مهمتر از همه، رژیم حقوقی مورد اختلاف در قبال عبور، با تنگههای مالاکا تفاوت دارد. جغرافیای این دو تنگه نیز یکسان نیست: تنگه هرمز بهطور کامل در آبهای سرزمینی ایران و عمان قرار دارد و خلیج نیمهبسته فارس را به دریای آزاد متصل میکند، نه اینکه دو بخش از دریای آزاد را، آنگونه که در رأی دیوان در قضیه کانال کورفو آمده به هم مرتبط کند. بنابراین، هر مسیر دریایی که به خلیج فارس وارد شود یا از آن خارج شود، ناگزیر از آبهایی عبور میکند که تحت حاکمیت سرزمینی یک یا هر دو دولت ساحلی قرار دارند.
اگر قرار باشد «سازوکار همکاری دریایی هرمز» در آینده به ابتکار ایران و عمان شکل بگیرد، میتواند بر همین منطق استوار شود و پارهای عناصر قابل انتقال مدل مالاکا را با شرایط خاص تنگه هرمز تطبیق دهد. چنین سازوکاری میتواند چارچوبی فراهم کند تا دولتهای استفادهکننده و دیگر ذینفعان کشتیرانی ایمن، در هزینههای آن مشارکت کنند، آن هم در قالب ترتیبات نهادیای که خود دولتهای ساحلی طراحی کردهاند.
این مسئله از آن جهت اهمیت دارد که تأمین کشتیرانی ایمن در یک تنگه راهبردی تنها مسئولیتی بر دوش دولتهای ساحلی نیست. کشتیای که از هرمز عبور میکند ممکن است عازم چین باشد، محمولهای متعلق به یک شرکت اروپایی حمل کند، با پرچم پاناما تردد کند، در اروپا بیمه شده باشد و مالکیت آن به یک شرکت یونانی تعلق داشته باشد؛ با این حال، همه این بازیگران به زیرساختهایی وابستهاند که عبور ایمن را ممکن میکنند. افزون بر این، خدمات امنیتی، ایمنی ناوبری و خدمات دریایی و زیستمحیطی که دولتهای ساحلی ارائه میکنند، میتوانند خطرات و هزینه بیمه دریایی را بهنحو ملموسی پایین بیاورند و متعاقباً منافع بیشتری برای دولتها و فعالان استفادهکننده از این آبراه ایجاد کنند.
نتیجهگیری
رویکردی که در خلیج فارس در حال شکلگیری است، در اصل میتواند نوعی «مالاکاییسازی» تنگه هرمز تلقی شود؛ تحولی که پرسشی بنیادین را به میان میکشد: هزینه حفظ ایمنی و امنیت هرمز برای کسانی که به آن وابستهاند، بر عهده چه کسی باید باشد؟
بحران هرمز در سال ۲۰۲۶ فرصتی فراهم کرده تا از دوگانهی ساده «عوارض قانونی یا غیرقانونی» فراتر برویم و میان سه مفهوم تمایز بگذاریم: عوارض عبور، هزینه خدمات مشخص، و همکاریهای مشترک برای تأمین زیرساختهای ناوبری و مشارکت در تأمین هزینه حکمرانی دریایی.
اگر ماده ۲۶(الف) را بهتنهایی بخوانیم، پاسخ نسبتاً ساده است. اما با خواندن آن در کنار مواد ۴۱، ۴۲ و مهمتر از همه ماده ۴۳، در مییابیم که کنوانسیون حقوق دریاها چارچوب نهادی گستردهتری برای تقسیم هزینههای تأمین کشتیرانی ایمن در تنگههای بینالمللی ارائه میدهد.
همزمان با ادامه گفتوگوهای ایران و عمان، ماده ۴۳، که از ظرفیتش کمتر استفاده شده، میتواند راه خود را به تفاهمهای سیاسی و حقوقی آینده باز کند و زمینهساز ترتیباتی مبتنی بر همکاری باشد که متناسب با شرایط هرمز، به ابتکار دولتهای ساحلی طراحی شوند و از دولتهای استفادهکننده، بهعنوان بهرهمندان از کشتیرانی ایمن، توقع مشارکت در تآمین هزینهها را داشته باشند.
